Стратегия и Управление.ru
Jan 17

Стратегия и управление

Маркетинг и реклама

Экономика и финансы



Регулирование налогообложения прибыли как инструмент региональной налоговой политики

Налоговая политика государства, как известно, имеет целью стимулирование экономического развития. Механизмом реализации налоговой политики служит объем налоговых изъятий, изменяя который органы власти воздействуют на инвестиционные и производственные решения хозяйствующих субъектов. Сложность налоговых отношений в государствах с федеративным устройством требует формирования налоговой политики, основанной на разделении регулирующих полномочий между органами власти федерального и регионального уровня. Такое разделение известно как концепция фискального федерализма.

Один из основоположников политических исследований в области федерализма А. Токвиль предполагал, что федеративная система возникла в результате стремления совместить в одном государстве преимущества, которыми располагают нации, проживающие на различных территориях. Развивая эту мысль в аспекте налоговых отношений, можно утверждать, что разграничение полномочий на основе модели фискального федерализма позволяет, с одной стороны, проводить централизованную общенациональную экономическую политику, с другой передавать в компетенцию нижестоящих уровней власти конкретные решения в тех областях экономики, где наибольшая эффективность достигается с учетом местных условий.

Развитие идей фискального федерализма в аспекте разделения налоговых полномочий, основано на использовании положений теории общественного выбора. Как известно, в соответствии с этим подходом, индивидуальный потребитель оплачивает стоимость общественного блага не полностью, а лишь в размере собственной предельной выгоды – предельной готовности потребителя платить за благо.

Из экономической теории государственного сектора известно условие оптимальности обеспечения общественными благами вне контекста многоуровневой бюджетной системы. Оптимальный уровень производства общественных товаров достигается тогда и только тогда, когда сумма предельной выгоды всех частных потребителей равна альтернативной стоимости ресурсов, необходимых для производства единицы этого блага. В контексте теории налогообложения это означает, что оптимизация налогов требует соблюдения равенства предельной ставки налога и предельной стоимости производства единицы государственных услуг, что позволяет сделать производство общественных благ Парето – эффективным.

Таким образом, в основу разделения налоговой компетенции властей разного уровня может быть положено достижение максимальной эффективности реализации аллокационной функции государства. При этом соответствующая функция центрального правительства заключается в предоставлении равного минимума общественных благ на всей территории страны, в то время как та же функция региональной власти требует распределения местных общественных благ в соответствии с предпочтениями резидентов данного региона.

Поведение экономических агентов в этом случае определено возможностью выбора наиболее приемлемого товара в виде общественных благ из нескольких вариантов, предлагаемых в разных административно-территориальных образованиях. Как общественный, так и частный секторы экономики предоставляют лицу полную свободу выбора наиболее эффективного уровня потребления каждого блага, причем в роли цены на общественные блага выступают региональные и местные налоги.

Определяющим фактором для разделения налоговых доходов и налоговых полномочий между регионами и центром является соотношение объемов расходов соответствующих бюджетов по предоставлению общественных благ.

Анализ теоретических основ и практических подходов к фискальному федерализму в разных странах показывает, что успех налогового регулирования со стороны центральных и региональных органов власти зависит от соответствия избранной модели разделения налоговой компетенции целям и задачам общества с одной стороны, и конкретным социально-экономическим условиям с другой.

Налоговая система России исторически сформировалась таким образом, что наиболее крупные налоговые базы находятся в распоряжении федерального центра. В этих условиях нижестоящие бюджеты не имеют достаточных объемов собственных налоговых источников, в связи с чем бюджетное и налоговое законодательство предусматривает наличие так называемых регулирующих налогов. Расщепление налоговых доходов по одним и тем же объектам налогообложения между федерацией и ее субъектами реализует корпоративную модель фискального федерализма в условиях современной России.

Регулирующие федеральные налоги представляют собой, по существу специфическую форму федеральных трансфертов. Особенность их состоит в том, что, в отличие от трансфертов в форме вторичного распределения финансовых потоков, (например, из Федерального фонда поддержки субъектов РФ), они не дифференцированы по регионам и непосредственно зависят от величины налоговых баз. Такой подход с одной стороны, обеспечивает равенство условий хозяйствования в различных регионах страны, с другой лишает региональные органы власти действенных рычагов налогового регулирования, каковыми могли бы являться собственные, региональные налоги.

Тенденция развития налогового законодательства свидетельствует о сокращении рычагов налогового регулирования, находящихся в распоряжении регионов. Это обстоятельство ведет к снижению ответственности региональных органов власти за состояние экономики территории, препятствует проведению стимулирующей экономической политики субъектов РФ.

Как известно, наиболее действенным инструментом налогового регулирования является налогообложение прибыли. В самом деле, этот налог не увеличивает затраты, не изымает ресурсы, обеспечивающие простое воспроизводство налогоплательщика и почти не подвержен эффекту переложения. В России налог на прибыль – это федеральный налог, выступающий в форме регулирующего доходного источника, значительная часть которого поступает в бюджеты субъектов РФ.

При этом в региональной составляющей налогообложения прибыли прослеживаются два противоречивых подхода. С одной стороны, значение этого налога для бюджета регионов возрастает, с другой – налоговые полномочия субъектов РФ, в том числе возможность проводить стимулирующую налоговую политику, снижаются.

В самом деле, в период действия закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций», субъекты федерации имели определенные полномочия по налоговому регулированию в рамках федерального законодательства. В девяностых годах прошлого века ставка федерального налога на прибыль, зачисляемого в

консолидированные бюджеты субъектов РФ, колебалась в пределах от 19 до 24%. При этом регионы самостоятельно устанавливали размер ставки, теоретически имея право вообще отказаться от взимания своей части налога на прибыль. Кроме того, органы власти субъектов РФ имели право вводить дополнительные инвестиционные льготы для отдельных категорий налогоплательщиков.

Ввод в действие главы 25 Налогового кодекса РФ отменил все применявшиеся ранее льготы, как федеральные, так и региональные, оставив субъектам РФ право лишь снижать ставку налога, зачисляемого в бюджет региона для отдельных категорий налогоплательщиков. Пределы снижения ставки в разные годы составляли от четырех до шести процентов. Таким образом, НК РФ резко сократил и без того небольшие возможности регионов проводить действенную налоговую политику.

Для того, чтобы оценить пределы компетенции субъекта РФ в отношении налога на прибыль, мы сравнили основные показатели налогообложения прибыли в Ставропольском крае с валовым региональным продуктом. Сравнение проведено для двух периодов: первый (1999 – 2001 гг.), в котором налог на прибыль взимался в соответствии с законом 1992 года и второй (2002 – 2004 гг.), когда налог на прибыль уплачивался на основе Налогового кодекса РФ.

Таблица – Характеристика налогообложения прибыли по отношению к ВРП Ставропольского края, %1.

Показатель

Основной законодательный акт

Закон РФ «О налоге на прибыль…»

Налоговый кодекс РФ

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Налог на прибыль, всего

3,59

3,38

5,23

3,87

3,82

3,92

В том числе, зачисляемый:

в федеральный бюджет

1,32

1,17

1,92

1,09

0,76

0,96

в бюджет Ставропольского края

2,27

2,21

3,31

2,78

3,06

2,96

Ставка налога в распоряжении субъекта

РФ

22

19

24

6

4

4

Доля ВРП, подлежащая региональному регулированию

2,26

1,98

3,76

0,45

0,30

0,37

Приведенные оценки показывают, что налогообложение прибыли по Налоговому кодексу, несмотря на резкое снижение общей ставки налога, не уменьшило величину налоговых изъятий по сравнению с периодом действия закона «О налоге на прибыль предприятий и организаций». Исключение составляет лишь предреформенный год (2001), когда ставка налога была повышена. В целом же, как до реформы налогообложения прибыли, так и после нее объем изъятий составляет в среднем 3,5 – 4% ВРП. При этом распределение доходов во втором периоде явно в пользу региона. Если в первый период в бюджет Ставропольского края по налогу на прибыль поступает в среднем 2,6% ВРП, то во втором периоде 2,9% ВРП. Таким образом, происходит существенное перераспределение доходов по налогу на прибыль в пользу регионов, что должно увеличить заинтересованность органов власти субъектов РФ в росте налоговой базы.

С другой стороны, объем налогового регулирования во втором периоде резко снижается. Закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций» закреплял за регионом право воздействовать на решения налогоплательщиков, изменяя изъятия прибыли в среднем в объеме 2,76% ВРП, в то время как во второй

период эти возможности не превышают в среднем 0,37% ВРП.

Очевидно, в этих условиях минимум полномочий не только исключает реальное влияние на экономику территории со стороны региональных властей, но и минимизирует их ответственность. Концентрация всех налоговых полномочий в руках федерального центра серьезно препятствует осуществлению стимулирующей налоговой политики в ее региональной составляющей.

Таким образом, обнажается явное противоречие двух тенденций межбюджетных налоговых отношений: с одной стороны, регионы лишены возможности проводить самостоятельную налоговую политику, с другой – зависимость доходов региональных бюджетов от величины налоговых баз требует от субъектов РФ ее проведения.

Разрешение этого противоречия видится на пути перераспределения объектов налогообложения между уровнями бюджетной системы, а именно – замены федерального налога на прибыль региональным налогом, при условии определения рамок налогообложения на уровне федерации. При этом важно, чтобы субъект РФ обладал всей полнотой компетенции, в пределах, установленных федеральным законодательством. Только в этом случае возможна реальная налоговая политика на уровне региона, определяющая экономический рост территории.

 
Опубликовать в Twitter Написать в Facebook Поделиться ВКонтакте В Google Buzz Записать себе в LiveJournal Показать В Моем Мире В дневник на LI.RU Поделиться ссылкой на Я.ру