На протяжении всей российской истории камнем преткновения любых реформ было отношение к опыту развития других государств, прежде всего, стран Западной Европы и США. Всегда встает вопрос: идти ли России по пути западной цивилизации или оставаться верной национальным традициям государственности, хозяйственности, ментальности.
В разных государствах степень социального прогресса экономической системы неодинакова. Однако любой должны решаться такие задачи, как:
- экономический рост, обеспечивающий высокое качество жизни;
- обеспечение финансовой стабильности, противодействие инфляции;
- сохранение и преумножение общественных ценностей и обеспечение равных условий доступа к ним;
- учет социальной эффективности любых экономических решений;
- создание благоприятных условий жизнедеятельности для некоторых, наименее защищенных групп общества: детей, лиц пенсионного возраста, инвалидов, беженцев и переселенцев и т.п.;
- установление налоговых льгот для лиц с низким доходом и т.д.
Нет сомнения в том, что сравнительный анализ содержания социальной политики разных государств, изучения структуры социальных инвестиций, выявления особенностей в общем и единичном в организации социальной защиты населения в разных странах позволят значительно обогатить теорию и практику этой деятельности. В то же время при освоении зарубежного опыта в сфере социальной поддержки населения необходимо в полной мере учитывать исторические условия и национальные особенности России.
Надо иметь в виду уже сложившуюся в нашей стране (и имеющую место в прошлом) систему социального обеспечения населения (а также, естественно, особенности культуры, менталитета, образа жизни российского общества), разумно дополняя ее нововведениями, исходя из новой общественно-политической ситуации. На предстоящий обозримый период, на наш взгляд целесообразно сохранение преимущественно государственной помощи в сфере здравоохранения, распределения жилья и т.д. в первую очередь для неимущих и малообеспеченных слоев населения.
Известно, что в разных странах сложилась разная система социального инвестирования в сферу здравоохранения, жилищно-коммунальную сферу, улучшение качества жизни населения помощи «слабым» слоям населения. Если, к примеру, в США и Японии делается акцент, в основном, на частный сектор, благотворительные, общественные организации, то в большинстве европейских стран главную роль в решении этих проблем играет государство. Так, к примеру, для Германии и Дании характерен широкий охват социальной сферы государством.
Примеры удачной совокупности административных усилий и финансовых мер, направленных на изменение качественных и количественных показателей развития страны (системные изменения, модернизация страны) и жизни населения, в отведенные временные рамки и при известном ресурсном обеспечении, имеются в зарубежной практике еще в прошлом веке.
Одним из удачных примеров реализации национального проекта в условиях системного экономического кризиса можно считать «новый курс Рузвельта». Тяжелая экономическая ситуация, крах банковской системы, рост безработицы и гиперинфляция 1929—1933 гг. («Великая депрессия») в США могли привести к социальному бунту и даже разрушению страны. Президент США Ф.Д. Рузвельт предпринял ряд структурных преобразований и ввел в действие национальную программу по снижению уровня безработицы — этот проект предполагал реализацию в масштабах всей страны программ по озеленению парков, строительству дорог, а также реализацию других инфраструктурных проектов. Предпринятые меры помогли стабилизировать ситуацию, восстановить деловую активность и отчасти решить проблему безработицы.
Показателем развитости системы социального обеспечения, а также типическим признаком моделей социальной политики являются социальные расходы. Под социальными расходами понимают объем финансирования социально-политической деятельности государства. Обычно в статистике фигурирует такой показатель в виде доли от валового внутреннего продукта страны. Сегодня имеются страны, где доля социальных расходов превышает 40% от ВВП, и есть страны, где социально-политическая деятельность государства не существует вообще.
Представление о наиболее заметных различиях в подходах к социальной защите, существующих в мире, дает получившая в настоящее время широкое признание классификация Г. Эспинг-Андерсена. Им выделены три основные модели социальных государств: либеральная (англо-американская модель), консервативная (корпоративная или франко-германская) и социал-демократическая (скандинавская). Espring-Andersen проводит разделение между разными стратегиями социальной политики, которые заключаются в том, что либеральный режим направляет социальные программы на самых бедных, консервативный сохраняет статусные различия социальных групп, включая ориентацию на традиционную структуру семьи и традиционную роль женщин. Наконец, социал-демократический режим в скандинавских странах гарантирует как универсализм социальных прав, так и нерушимость индивидуальной автономии.
Формирование либеральной модели, присущей таким странам, как США, Канада, Австралия, Великобритания, происходило при господстве частной собственности, преобладании рыночных отношений и под влиянием либеральной трудовой этики. Основными условиями функционирования данной модели являются минимальная вовлеченность государства в рыночные отношения и ограниченное применение мер государственного регулирования, не выходящее за рамки выработки макроэкономической политики; во внутреннем валовом продукте (ВВП) государственному сектору экономики принадлежит лишь небольшая доля. Социальная поддержка граждан осуществляется за счет развитых систем страхования и при минимальном вмешательстве государства, являющегося регулятором определенных гарантий. Размеры страховых выплат, как правило, невелики. Незначительны и трансфертные платежи, т. е. переводимые со счетов госбюджета финансовые средства, полученные от налогов, непосредственно различным группам населения в виде пособий и субсидий.
Материальная помощь имеет адресную направленность и предоставляется лишь на основании проверки нуждаемости.
Американской модели социальной работы свойственна система признаков. К числу важнейших из них следует отнести:
- наличие сильного либерального компонента в социальной политике;
- преобладающее значение ассоциативных организаций в сфере социальной помощи и поддержки при финансовой поддержке со стороны государственных структур;
- важная роль страховых механизмов социальной защиты;
- децентрализация системы социальной работы.
Для США характерно минимальное вторжение государства в частный сектор. Несмотря на это Америка известна традициями систематического участия бизнеса и/или его представителей в финансировании самых разнообразных некоммерческих проектов. Классическим примером может являться Фонд Билла и Мелинды Гейтс с капиталом почти 27 миллиардов долларов, полностью финансируемый из личного состояния супругов Гейтс для целей улучшения систем образования и здравоохранения в различных странах мира.
Поскольку повышение качества человеческих ресурсов становится условием обеспечения национальной конкурентоспособности и безопасности, возрастает значение результатов политической деятельности как фактора воспроизводственного процесса, экономического роста, укрепления позиций на мировом рынке. И в этом плане именно опыт США может быть наиболее полезен для России, так как эта страна является лидером в области инновационных технологий, применяемых в социальной сфере, нацеленных на создание и совершенствование мотивационной среды для развития человеческих ресурсов, реализации их трудового, предпринимательского и интеллектуального потенциала.
Консервативная (корпоративная) модель характерна для стран с социально-ориентированной рыночной экономикой. В их числе — страны континентальной Европы, такие как Австрия, Германия, Италия, Франция. Позиции государства здесь значительно сильнее: бюджетные отчисления на социальные мероприятия примерно равны страховым взносам работников и работодателей, основные каналы перераспределения находятся либо в руках государства, либо под его контролем. Вместе с тем государство стремится уступать материальную поддержку граждан системе страховой защиты. Благодаря этому величина социальных пособий находится в пропорциональной зависимости от трудовых доходов и, соответственно, от размеров отчислений на страховые платежи. Отличительной особенностью является «самоуправляемость» страховых касс, находящихся в совместном ведении владельцев предприятий и влиятельных профсоюзов, представляющих интересы наемных работников.
Размер гарантированных выплат в случае безработицы зависит от трудового стажа, а сроки выплат — от продолжительности уплаты страховых взносов, их величины и возраста работника.
Ярким представителем такой политики является Германия, где государственные социальные инвестиции достаточно широко охватывают такие сферы, как здравоохранение, социальное страхование, жилищно-коммунальную сферу. Финансовая система Германии построена таким образом, что она вполне соответствует правительственной политике социальной рыночной экономики. Огромное внимание в ней уделяется социальному обеспечению и поддержанию нормального уровня жизни населения.
Так, в Германии существуют специальные правительственные фонды (помимо основных бюджетов), которые формируются в основном за счет отчислений с заработной платы. И преобладают в основном фонды социального обеспечения, по объему они стоят на втором месте после государственного бюджета страны. Главное место среди них занимает Фонд социального страхования, который охватывает отдельные виды страхования - по временной нетрудоспособности, на случай безработицы, от несчастных случаев, пенсионное страхование рабочих и служащих, пенсионное страхование лиц, не работающих по найму.
Социальное страхование, основывается на профессионально-трудовой социальной солидарности, что позволяет аккумулировать крупные финансовые ресурсы, обеспечивающие гарантии предоставления качественной медицинской и реабилитационной помощи, высокий уровень страховых выплат (пенсий и пособий). Данная модель характеризуется демократичностью управления и прозрачностью финансовых потоков. Товарищества взаимного страхования действуют на основе самоуправления, самофинансирования и некоммерческого хозяйствования под государственным правовым контролем.
В сложившейся в странах Северной Европы модели общественного развития важнейшее место занимает политика, основанная преимущественно на социал-демократических ценностных ориентациях. Это — социальная справедливость, выравнивание доходов. Сглаживание имущественного неравенства и в перспективе — создание общества демократического социализма скандинавского типа на базе государства благосостояния. К последним обычно причисляют промышленно развитые страны с высоким жизненным стандартом, широкой системой соцобеспечения и развитой инфраструктурой в основном на государственном уровне.
Первые места в этой группе благоденствующих государств Социал-демократической (скандинавской) модели неизменно отводились скандинавским странам и прежде всего Швеции. Именно здесь наглядно воплотились как возможности социальной политики, основанные на высоком уровне развития производительных сил и богатстве этих стран, так и ее пределы, обусловленные экономическими и по- 93 литическими факторами.
Социальная политика Северных стран имеет характерные черты, отличающие их от других развитых государств Запада.
Во-первых, ее отличает универсальность, всеобщность. Системой социального страхования охвачено все население, а не только ее беднейшая часть, как во многих других странах.
Во-вторых, доминирующую роль в социальной защите населения играет государства в лице центрального правительства и местных органов власти. Отсюда — высокий удельный вес социальных расходов государства в ВВП и госбюджете. Достижение всеобщего благосостояния и высокого при этом уровня предоставляемых социальных гарантий требует значительных затрат со стороны шведского государства. С этой целью в стране функционирует прогрессивная налоговая система, которая позволяет аккумулировать в государственном бюджете большие объемы ресурсов и перераспределять тем самым значительные объемы первично распределяемых доходов.
В-третьих, социальная политика тесно связана с государственным регулированием экономики, которое имеет явную социальную направленность.
В-четвертых, особую роль играет обеспечение занятости. В Швеции, например, полная занятость считается главной и неизменной целью экономической политики.
И, наконец, социальная политика североевропейских стран имеет свои особенности финансирования. Прежде всего, это — целенаправленное регулирование социальных процессов преимущественно на государственном уровне путем перераспределения национального доход. Доля государственных расходов в ВВП составляет в Швеции 66 процентов, в Дании — 61 процент, в Финляндии — 56 процентов. Основная часть этих расходов идет на удовлетворение потребностей объектов социального назначения. Весьма значительную часть среди них составляют и трансфертные платежи, благодаря которым происходит перераспределение национального продукта в пользу наименее обеспеченных слоев населения.
Отмеченные три модели нигде в мире не встречаются в чистом виде, представляя собой «идеальные типы» социального государства, каждый из которых имеет свои достоинства и недостатки. На практике обычно можно наблюдать сочетание элементов либеральной, корпоративной и социал- демократической моделей при явном преобладании черт одной из них.
Излишне и говорить, что копировать опыт другой страны невозможно и бессмысленно. Но все же некоторые базисные принципы современной социальной политики заслуживают внимания. Речь идет о таких общепризнанных принципах, как вложение в человеческие ресурсы, приоритетное развитие образования, медицины, науки. В США, к примеру, несмотря на смену общественного настроения, изменения идеологии и политики правящих партий, эти принципы уцелели. Нужно понять, что активная социальная политика, вложение в человеческие ресурсы — важнейшие условия успешного экономического развития. Если что-то заимствовать у США, то именно эту философию, а, скажем, не планы повышения пенсионного возраста. Или возьмем другой принцип — участие бизнеса в социальных программах. Он стал аксиомой для американцев, но все еще является спорным для нас.
Весьма плодотворно в социальной инфраструктуре многих стран ведут деятельность некоммерческие организации. Целесообразно было бы определить на общероссийском и региональном уровнях приоритетные области, в которых наиболее эффективна деятельность НКО. Некоммерческим организациям, имеющим возможность предоставлять весьма широкий спектр социальных услуг, обладающим большой динамичностью, возможностями привлекать дополнительные финансовые источники, использовать потенциал волонтеров, надо дать возможность активно участвовать в оказании негосударственных социальных услуг.
Органы государственной власти, действующие в социальной сфере, могли бы более широко использовать возможности НКО по созданию дополнительного количества рабочих мест, на конкурсной основе передавая им часть финансовых ресурсов на выполнение социальных проектов. Необходима тщательно разработанная процедура предоставления социальных грантов органами государственной и муниципальной власти некоммерческим организациям.
Очень распространенный источник финансирования — гранты, предоставляемые частными фондами, хотя их пока мало в России. Поэтому все большее количество организаций обращается в фонды и представительства зарубежных организаций за финансовой поддержкой.
Государство не должно поощрять иждивенчество, ему следует выступить в качестве интеллектуального информационного центра, который помогает сформировать среду самообеспечения. Для этого задействуются различные общественные структуры, объединяющие предпринимателей, представителей малого бизнеса, научных, финансовых, проектных организаций, фондов, их объединения и сети.
Таким образом, обобщив опыт зарубежных стран, можно констатировать, что основным направлением модернизации социальной сферы во многих странах, является переход к смешанной системе инвестирования в социальные отрасли (бюджетное финансирование, страховые взносы и частные инвестиции) предоставление свободы хозяйственной деятельности предприятиям и организациям социальной сферы, развитие частного сектора; либерализация налогового режима для социальных отраслей или видов деятельности. Для этого не только увеличиваются объемы, выделяемых из бюджета средств, но и продолжаются работы по совершенствованию законодательства.
В настоящее время во многих странах ЕС достигли высокого уровня развития программы защиты семейного дохода, опускающегося ниже установленной планки, которые финансируются из бюджетных средств. В скандинавских странах, отличающихся наибольшей широтой охвата населения подобными программами, им придан общегосударственный статус. В центрально-европейских странах такие программы действуют на региональном и местном уровнях. Такой опыт, на наш взгляд, также небезынтересен для России.
Обращение к новым ресурсам позволит изменить существующий сегодня стереотип, рассматривающий экономику как пополняющую доходную часть бюджета, а социальную сферу как расходную его составляющую. Возникает новое видение не только "реальной" или "социально-ориентированной" экономики, но и целостной "социальной экономики", что, в свою очередь, может устранить снисходительно-патронирующее отношение местной власти к населению и общественности, мобилизовать активность жителей на развитие города, района, территории; а также раскрыть возможности человеческого потенциала для решения общих насущных проблем.