Стратегия и Управление.ru
Dec 5

Стратегия и управление

Маркетинг и реклама

Экономика и финансы



К вопросу об экстернализации в деятельности государственных организаций

Эффективность работы организации в большой степени определяется эффективностью управления, соответствием управления внешней среде. Изменение условий внешней среды обусловливает изменения и в способах управления. В настоящий момент сложилась такая ситуация, когда многие организации не могут развиваться дальше без приобретения ряда определенных качеств, оказывающих наиболее существенное влияние на их конкурентоспособность и получение дополнительных конкурентных преимуществ. Среди таких качеств можно, в частности, назвать гибкость, инновационность, клиентоориентированность.

Изменения во внешней среде не обошли стороной и органы государственной власти. Традиционное государственное управление, основанное на принципах бюрократичных систем, стремилось обеспечить контроль всех основных процессов и предсказуемость результатов. Однако в мире быстрых изменений централизованные вертикальные государственные монополии и иерархические системы предоставления услуг и реализации государственной политики оказываются слишком медлительными и неоперативными, неспособными к осуществлению изменений и внедрению инноваций. Наличие у государственных организаций значительного числа полномочий, зачастую избыточных и неэффективно реализуемых, снижает качество принимаемых решений и подрывает доверие населения к государственной власти. Динамичность общественной жизни, появление новых потребностей у населения, усложнение экономических и социальных систем как объектов управления требуют от всех государственных структур способности быстро адаптироваться и отвечать на многочисленные вызовы, перестраивая свою работу, организационную структуру и видоизменяя политику. Идущие в настоящее время в различных странах мира административные реформы и были во многом направлены на создание предпосылок для совершенствования деятельности государственных организаций и повышения эффективности государственного управления.

Ключевой целью административных реформ явилось создание компактного и эффективного государства, повышение качества всех его основных функций — регулирования экономики, финансирования социальных и экономических программ, прямой хозяйственной деятельности, поддержания общих условий жизнедеятельности общества, благоприятного социального климата. Достижение указанной цели предполагало значительное сокращение размеров государственного сектора, уменьшение темпов его роста за счет расширения взаимодействия государственных организаций и организаций частного сектора. Была избрана идеология своего рода «разгосударствление власти», включающая в себя передачу в частные руки всех тех функций государственных органов, которые являются избыточными, на основе стратегии экстернализации, заимствованной из частного сектора.

Необходимо отметить, что в частном секторе стратегия экстернализации является довольно проработанной. Само слово «экстернализация» образовано от английского слова «external» (в переводе -«внешний») и дословно означает «вынесение за пределы, наружу». Таким образом, процесс экстернализации — это процесс вынесения задач, ресурсов и соответствующих процессов организации за ее пределы. Любая форма деятельности организации, предполагающая перенесение за его пределы отдельных деловых процессов, может быть определена как экстернализация.

Экстернализация является одной из стратегий развития организаций, направленной на концентрацию внимания организации на своих ключевых компетенциях. Экстернализация направлена на снижение трансакционных издержек за счет передачи отдельных видов деятельности, процессов или операций сторонним фирмам. При экстернализации происходит перекладывание трансакционных издержек организации на других хозяйственных субъектов. Более того, задачи, переданные сторонним организациям в рамках экстернализации, могут решаться более эффективно благодаря преимуществам глубокой специализации, использования новейших технологий и высококвалифицированного персонала. Процесс экстернализации может сочетать в себе как краткосрочные задачи повышения эффективности организации, так и долгосрочные цели организационного развития. Стратегия экстернализации включает в себя целый спектр разнообразных управленческих механизмов. Примерами экстернализации в частном секторе могут являться долгосрочные контракты, стратегические альянсы, лицензирование и фрайчайзинг.

В настоящий момент экстернализация приобрела довольно значительные масштабы. В формирующейся новой экономике в рамках экстернализации осуществляется передача специализированным организациям не только второстепенных или специальных видов деятельности, но и большинства производственных функций, а также переход к сетевому взаимодействию.

Экстернализация в государственном секторе предполагает выведение из государственной сферы отдельных видов деятельности, передачу в негосударственный сектор функций и задач, которые ранее выполнялись государственными организациями. Наряду со стандартизацией и регламентацией деятельности государственных организаций, бюджетированием по результатам, технологиями электронного правительства и другими новыми технологиями управления, внедряемыми в деятельность государственных организаций в рамках административных реформ, экстернализация имеет своей целью повышение качества предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. При экстернализации изменяются способы оказания государственных услуг, происходит отделение получателей государственных услуг от тех, кто их оказывает: коммерческие и некоммерческие организации начинают привлекаться к непосредственному оказанию государственных услуг населению.

В целом можно выделить следующие причины развития экстернализации в государственных организациях:

  • необходимость сокращения и контроля издержек на выполнение государственных функций и оказание государственных услуг, необходимость оптимизации бюджетных расходов;
  • стремление получить доступ к новым (инновационным) ресурсам и технологиям;
  • возможность высвобождения внутренних ресурсов для других целей;
  • возможность разделения рисков;
  • возможность получения и внедрения лучшей практики для реализации определенных видов деятельности.

В целом же экстернализация в государственном секторе направлена на:

  • концентрацию государственных организаций на основной деятельности;
  • снижение издержек для граждан — получателей государственной услуги;
  • оптимизацию затрат на предоставление государственных услуг / исполнение государственной
  • функции;
  • повышение конечной эффективности предоставления государственной услуги или исполнения
  • государственной функции;
  • увеличение адаптивной способности государственных организаций к условиям внешней среды.

Среди наиболее распространенных форм экстернализации можно выделить следующие:

  1. приватизация;
  2. привлечение сторонних организаций к исполнению отдельных видов деятельности на основе контрактных отношений (контрактация или аутсорсинг);
  3. государственный франчайзинг;
  4. передача функций участникам рынка.

Приватизация подразумевает отказ от ответственности за реализацию какого-либо процесса, самоустранение из сферы производства/предоставления той или иной услуги, передачу государственного или муниципального имущества в собственность частных лиц или организаций. В случае приватизации право собственности переходит к частным акционерам (при этом государство иногда оставляет за собой участие в акционерном капитале), которые принимают на себя ответственность за управление данной собственностью, а новости экономики всегда интересны людям.

Аутсорсинг связан с передачей исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности государственной организации путем заключения договора. Аутсорсинг в органах государственной власти выступает в качестве стратегической модели управления, предполагающей выведение отдельных видов деятельности за рамки функционирования органов государственной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Аутсорсинг направлен на упорядочивание и оптимизацию действующих и перспективных случаев взаимодействия органов власти и организаций государственного и частного сектора, возникающих на основе контрактных отношений. Аутсорсинг включает в себя управление разнообразными формами контрактных отношений, возникающими между ним и сторонними организациями. К таким формам могут относиться как более простые формы сотрудничества (обычные контракты на поставку товаров), так и более комплексные. В частности, к более комплексным формам сотрудничества могут относиться соглашения, заключаемые в рамках государственно-частного партнерства. В целом государственно-частные партнерства (ГЧП) основаны на более тесных отношениях между государственной и частной организацией. Как правило, в рамках ГЧП происходит объединение ресурсов и активов государственных организаций и организаций частного сектора с целью достижения общественно значимых целей. Примером ГЧП может выступать создание совместных предприятий для проектирования, строительства и последующей эксплуатации сложных объектов инфраструктуры, обладающих ценностью для конечных потребителей — граждан (например, дорог).

При франчайзинге государство оставляет за собой контроль над качеством предоставляемой услуги, а ответственность за ее предоставление передается в частные руки. Основным механизмом контроля является регулирование процедуры предоставления услуги, установление стандартов предоставления услуги (например, ценообразование на рынке). В отличие от аутсорсинга франчайзинг применяется в том случае, если тип предоставляемой услуги требует соблюдения определенных процедурных норм, а также выполнения сопутствующих публично-правовых обязанностей. Примером франчайзинга выступает деятельность электрических, газовых компаний.

Передача функций участникам рынка подразумевает отказ государства от исполнения функции и передачу ответственности за исполнение государственных функций участникам рынка, которые соответствуют определенным требованиям, под контролем государства. Передача функций участникам рынка является целесообразной, если указанные функции имеют в качестве адресата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властных полномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка (например, сертификация, проведение экспертиз и т. д.).

Для осуществления экстернализации необходимо определить характер и особенности предоставляемых государственной организацией услуг и исполняемых функций. С этой целью необходимо проанализировать все задачи, стоящие перед государственными организациями, установить, как эти задачи могли бы решаться с помощью экстернализации, и четко определить, на решение какой проблемы может быть направлена экстернализация, в том числе определить суть проблемы, причины возникновения проблемы, целевую группу, на которую воздействует проблема. Затем необходимо сравнить различные варианты решения проблемы, включая оценку издержек и выгод каждой опции для государства, например: прямые бюджетные расходы для каждой опции, косвенные расходы (например, расходы на контроль, затраты времени на получение услуги), изменения в качестве и доступности услуг. Указанный анализ должен дать ответ на вопрос, является ли государственная услуга или функция необходимой, следует ли ее оказывать или исполнять.

Применение экстернализации в государственном секторе отличается от применения данной технологии в частном секторе. Развитие экстернализации в частных компаниях фактически ничем не ограничено и определяется стратегическими целями компании. В то же время экстернализация государственных органах сталкивается с определенными ограничениями. Во многом эти ограничения обусловливаются спецификой деятельности государственных организаций.

Цели частных компаний связаны с максимизацией прибыли и других финансовых составляющих деятельности. При экстернализации частные компании руководствуется, прежде всего, мотивами снижения собственных издержек. В свою очередь установки государственных организаций связаны с повышением общественного благосостояния и достижением социальной справедливости. В этой связи при принятии решений об экстернализации в государственном секторе необходимо тщательно взвешивать и оценивать все негативные эффекты, которые могут быть связаны с сокращением рабочих мест, ростом безработицы, утратой опытных и высококвалифицированных специалистов. При этом необходимо иметь в виду, что существуют функции, органически присущие государству как форме организации общественной жизни и связанные с реализацией властных полномочий. Так, исключительной прерогативой государства в лице органов государственной власти выступает деятельность по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке правил поведения граждан и организаций.

Кроме того, функции органов исполнительной власти, предлагаемые к передаче в частный сектор, должны анализироваться с точки зрения:

  • наличия возможностей для возникновения коррупции;
  • анализа потенциала рынка по удовлетворению спроса на соответствующую функцию (услугу) в необходимом масштабе;
  • возможности формирования конкурентных условий на рынке;
  • анализа возможных последствий от передачи данных функций в частный сектор для политической и социальной сферы.

Отдельным вопросом, возникающим при передаче государственных функций частным компаниям, выступает также необходимость обеспечения конфиденциальности информации.

В заключение необходимо отметить, что следование стратегии экстернализации в государственном секторе предполагает переход от иерархической модели к децентрализованной модели предоставления государственных услуг. Если ранее государственный сектор выступал в качестве ключевого поставщика общественных благ, то теперь государственные организации акцентируют свое внимание на создании условий для производства общественных благ негосударственными организациями. Иными словами, государственные организации переходят от непосредственного участия в производстве общественных благ и предоставления услуг населению к координации ресурсов и управлению межорганизационным и межсекторным взаимодействием для производства общественных благ.

Данный переход осуществляется в рамках стратегии экстернализации. В целом сложно назвать данную тенденцию новой. На протяжении всей истории государственные организации привлекали к решению стоящих перед ними задач организации частного сектора. Однако новым можно назвать именно масштабы данной тенденции в настоящий момент. Границы между государственным, некоммерческим и коммерческими секторами всегда были подвижными, однако изменения, произошедшие в конце 20 века, сделали отношения между секторами еще более комплексными. При этом нельзя утверждать, что роль государства в регулировании общественных процессов снижается, наоборот, можно говорить о ее трансформации.

Вопросы совершенствования деятельности государственных организаций, повышения качества и эффективности предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций имеют значение и для России. В рамках реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах уже проведена работа по ограничению избыточного государственного регулирования и выявлению дублирующих функций. Тем не менее, ряд функций органов власти продолжает реализовываться неэффективно либо является избыточным. Более того, очень часто в российской практике государственного управления встречается ситуация, когда государственный орган одновременно выступает в нескольких ролях — в роли инициатора, исполнителя и потребителя результатов осуществления определенного вида работ. Подобное сочетание ролей может обуславливать высокие затраты при низком качестве самих результатов. В этой связи стратегия экстернализации остается актуальной для продолжения реформирования и оптимизации деятельности государственных структур.

 
Опубликовать в Twitter Написать в Facebook Поделиться ВКонтакте В Google Buzz Записать себе в LiveJournal Показать В Моем Мире В дневник на LI.RU Поделиться ссылкой на Я.ру